国浩视点 | 新冠肺炎疫情防控主体的法律义务与责任

一、新型冠状病毒感染的肺炎的法律定性

(一) 新型冠状病毒肺炎属采取甲类传染病预防、控制措施的乙类传染病

根据《传染病防治法》第三条第三款的规定，乙类传染病是指：传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰质炎、人感染高致病性禽流感、麻疹、流行性出血热、狂犬病、流行性乙型脑炎、登革热、炭疽、细菌性和阿米巴性痢疾、肺结核、伤寒和副伤寒、流行性脑脊髓膜炎、百日咳、白喉、新生儿破伤风、猩红热、布鲁氏菌病、淋病、梅毒、钩端螺旋体病、血吸虫病、疟疾。同时，根据《传染病防治法》第四条第一款的规定，对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。

国家卫生健康委于2020年1月发布2020第1号公告，经国务院批准，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。

(二) 新型冠状病毒感染的肺炎属特别重大突发公共卫生事件

按照《国家突发公共卫生事件应急预案》，根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。特别重大突发公共卫生事件主要包括：(1)肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生并有扩散趋势，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2个以上的省份，并有进一步扩散趋势；(2)发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势；(3)涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势；(4)发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势，或发现我国已消灭的传染病重新流行；(5)发生烈性病菌株、毒株、致病因子等丢失事件；(6)周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染病疫情，并出现输入性病例，严重危及我国公共卫生安全的事件；(7)国务院卫生行政部门认定的其他特别重大突发公共卫生事件。特别重大突发公共卫生事件的应急处理工作由国务院或国务院卫生行政部门和有关部门组织实施，开展突发公共卫生事件的医疗卫生应急、信息发布、宣传教育、科研攻关、国际交流与合作、应急物资与设备的调集、后勤保障以及督导检查等工作。

新型冠状病毒肺炎疫情发生后，目前中国内地31个省区市均启动特别重大突发公共卫生事件的一级响应。启动一级响应后，各级人民政府及相关部门和机构可采取划定控制区域、疫情控制措施、流动人口管理、交通卫生检疫等多项应急反应措施。这些措施能有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件及其危害，最大程度地减少突发公共卫生事件对公众健康造成的危害，保障公众身心健康与生命安全。在控制突发疫情的同时，亦可稳定人心，促进社会稳定。

二、新型冠状病毒肺炎疫情防控中政府可采取的措施

(一) 实施应急处置措施

根据《突发事件应对法》第四十九条规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施，如控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施等等。

(二) 采取人员隔离措施

1. 针对特定区域人员依法实施隔离措施

根据《传染病防治法》第四十一条规定，对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。

2. 对传染病病人及疑似传染病病人依法实施隔离措施

疫情发生地的县级以上人民政府应当对传染病病人和疑似传染病病人，采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。

街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会有权协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构进行人员分散隔离工作。

法律依据：《突发公共卫生事件应急条例》第四十一条规定，对传染病暴发、流行区域内流动人口，突发事件发生地的县级以上地方人民政府应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施；对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。对需要治疗和转诊的，应当依照本条例第三十九条第一款的规定执行。

《传染病防治法实施办法》第五十二条规定，在传染病暴发、流行区域、当地政府应当根据传染病疫情控制的需要，组织卫生、医药、公安、工商、交通、水利、城建、农业、商业、民政、邮电、广播电视等部门采取下列预防、控制措施：（一）对病人进行抢救、隔离治疗；

《突发公共卫生事件应急条例》第四十条规定，传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。

(三) 抢救治疗、医学观察等医疗措施

针对新型冠状病毒感染的肺炎疫情，医疗机构可对病人、病原携带者、疑似病人及其前述病人的密切接触者采取隔离治疗、指定场所医学观察等措施。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

法律依据：《传染病防治法》第三十九条规定，医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：

（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；

（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；

（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。

拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

《突发公共卫生事件应急条例》第三十九条第三款规定，医疗卫生机构应当对传染病病人密切接触者采取医学观察措施，传染病病人密切接触者应当予以配合。

(四) 交通卫生检疫措施

交通卫生检疫措施指的是：对人员、交通工具及物资进行查验；实施临时隔离、医学检查及其他应急医学措施；对被污染物体实施控制和卫生处理；对交通工具及其停靠场所实施紧急卫生处理等。

县级以上地方人民政府卫生行政部门或者铁路、交通、民用航空行政主管部门的卫生主管机构有权实施强制检疫措施

法律依据：《传染病防治法》第四十四条规定，发生甲类传染病时，为了防止该传染病通过交通工具及其乘运的人员、物资传播，可以实施交通卫生检疫。具体办法由国务院制定。

《国内交通卫生检疫条例》第十条规定，对拒绝隔离、治疗、留验的检疫传染病病人、病原携带者、疑似检疫传染病病人和与其密切接触者，以及拒绝检查和卫生处理的可能传播检疫传染病的交通工具、停靠场所及物资，县级以上地方人民政府卫生行政部门或者铁路、交通、民用航空行政主管部门的卫生主管机构根据各自的职责，应当依照传染病防治法的规定，采取强制检疫措施；必要时，由当地县级以上人民政府组织公安部门予以协助。

(五) 征用物资

县级以上人民政府有权在该管辖行政区域范围内紧急调用人员、物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。

法律依据：《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条规定，传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。

紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。

(六) 可采取的其他紧急措施

《传染病防治法》第四十二条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（1）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（2）停工、停业、停课；（3）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；（4）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；（5）封闭可能造成传染病扩散的场所。

《突发事件应对法》第四十九条规定，公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。

三、新型冠状病毒感染的肺炎疫情中公民的主要义务与责任

针对前述政府机关在新型冠状病毒感染的肺炎事件中的主要应对措施，公民应当给予充分的理解和配合。任何公民拒不履行法定义务，可能被追究相应的法律责任。

(一) 公民的主要义务

1. 配合疏散、隔离、封锁、检疫等措施的义务

疫情发生时，政府机关有权对特定区域人员、对传染病病人及疑似传染病病人依法实施隔离措施，并可实施卫生检疫、交通管制、临时封锁、禁止集会等措施。对此，行政相对人有义务予以理解和配合。

2. 配合财产征用措施的义务

疫情发生后，县级以上人民政府有权在该管辖行政区域范围内紧急调用人员、物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。对此，行政相对人亦有理解和配合的义务。

(二) 在疫情防控中可能涉及到的行政处罚

1. 拒绝或者擅自脱离隔离治疗的病人、疑似病人面临的行政处罚

拒绝或者擅自脱离隔离治疗的病人、疑似病人可能会到罚款、拘留的行政处罚。根据《传染病防治法》第三十九条规定：“医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。”《治安管理处罚法》第五十条规定: “有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；（三）阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的；（四）强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的。”

因此，对于拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。对于行为人存在拒绝隔离或擅自脱离隔离治疗的，医疗机构可以请求公安机关予以协助。公安机关对阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为可以依据《治安管理处罚法》第五十条第二款进行治安处罚。

2. 谣言制造者和传播者面临的行政处罚

制造谣言或不加区分擅自传播谣言，包括但不限于通过网络、书刊、报道等方式，需要承担行政责任。根据《治安管理处罚法》第二十五条的规定:散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。

(三) 在疫情防控中可能触犯到的刑事法律问题

1. 危险方法危害公共安全罪

《最高人民法院､最高人民检察院关于办理妨害预防､控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第一款规定：“故意传播突发传染病病原体,危害公共安全的,依照刑法第一百一十四条､第一百一十五条第一款的规定,按照以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。”《刑法》第一百一十四条规定：“放火、决水、爆炸以及投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质或者以其他危险方法危害公共安全，尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。”第一百一十五条规定第一款规定：“放火、决水、爆炸以及投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质或者以其他危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”

通过上述规定可知，新型冠状病毒携带者或其密切接触者，包括患有或疑似患有新型冠状病毒感染的肺炎者，明知自己患病或疑似患病仍不履行报告、隔离等防疫义务可能导致病毒传播，却仍然出入公共场所，向他人甚至向餐厅、食堂饭菜吐口水等，危害公共安全的，依照刑法第一百一十四条、第《刑法》第一百一十五条第一款的规定，可按照以危险方法危害公共安全罪追究刑事责任。

2. 过失以危险方法危害公共安全罪

《最高人民法院､最高人民检察院关于办理妨害预防､控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款规定“患有突发传染病或者疑似突发传染病而拒绝接受检疫､强制隔离或者治疗,过失造成传染病传播,情节严重,危害公共安全的,依照刑法第一百一十五条第二款的规定,按照过失以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。”《刑法》第一百一十五条第二款规定“过失犯前款罪的，处三年以上七年以下有期徒刑;情节较轻的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”

由于危险方法危害公共安全罪在主观上必须出于故意，既可以是直接故意，又可以是间接故意。因此，上述人员虽非故意，但明知自己患有或疑似患有新型冠状病毒感染的肺炎，或与患者有过密切接触，应履行防疫义务接受检疫、强制隔离或治疗，却因害怕隔离等而不履行防疫义务，比如，有的患者亲属，在患者被确诊为新型冠状病毒感染的肺炎后，逃回家中躲藏，如过失造成新型冠状病毒感染的肺炎传播，情节严重，危害公共安全的，涉嫌过失以危险方法危害公共安全罪，可适用《刑法》第一百一十五条第二款的规定，进行定罪处罚。

3. 妨害公务罪

《最高人民法院､最高人民检察院关于办理妨害预防､控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第八条规定：“以暴力､威胁方法阻碍国家机关工作人员､红十字会工作人员依法履行为防治突发传染病疫情等灾害而采取的防疫､检疫､强制隔离､隔离治疗等预防､控制措施的,依照刑法第二百七十七条第一款､第三款的规定,以妨害公务罪定罪处罚。” 《刑法》第二百七十七条第一款规定“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”，第三款规定“在自然灾害和突发事件中，以暴力、威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责的，依照第一款的规定处罚”。

通过以上规定可知，暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员等依法执行检疫、强制隔离、隔离治疗等疫情防控职务或职责的，依照《刑法》第二百七十七条妨害公务罪的规定追究刑事责任。另外，应当指出的是，妨害公务罪的行为对象，既非仅限于国家机关工作人员等的人身，也非专指国家机关工作人员等依法履行职责所使用的财产设施，而是依法进行的国家公务活动或其辅助延伸。所以，行为人只要以暴力、威胁方式阻碍了疫情防控国家公务的依法正常进行，不管公务活动的实施者是否具有国家机关工作人员等身份，均系妨害公务行为。

4. 寻衅滋事罪

《最高人民法院､最高人民检察院关于办理妨害预防､控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十一条规定：“在预防､控制突发传染病疫情等灾害期间,强拿硬要或者任意损毁､占用公私财物情节严重,或者在公共场所起哄闹事,造成公共场所秩序严重混乱的,依照刑法第二百九十三条的规定,以寻衅滋事罪定罪,依法从重处罚。”《刑法》 第二百九十三条规定“有下列寻衅滋事行为之一，破坏社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制：(一)随意殴打他人，情节恶劣的;(二)追逐、拦截、辱骂、恐吓他人，情节恶劣的;(三)强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物，情节严重的;(四)在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的。纠集他人多次实施前款行为，严重破坏社会秩序的，处五年以上十年以下有期徒刑，可以并处罚金”。

通过以上规定可知，患者或其亲属随意殴打医务人员，情节恶劣的；追逐、拦截或以暴力或者其他方法公然侮辱、恐吓医务人员，情节恶劣的；强拿硬要或者任意损毁、占用疫情防控物资，情节严重的；在医疗机构起哄闹事，例如，在医疗机构摆放花圈、焚烧纸钱、悬挂横幅、堵塞大门或者以其他方式扰乱医疗秩序，造成医疗秩序严重混乱的，依据《刑法》第293条的规定，涉嫌构成寻衅滋事罪。

5. 编造､故意传播虚假恐怖信息罪定罪

《最高人民法院､最高人民检察院关于办理妨害预防､控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十条“编造与突发传染病疫情等灾害有关的恐怖信息,或者明知是编造的此类恐怖信息而故意传播,严重扰乱社会秩序的,依照刑法第二百九十一条之一的规定,以编造､故意传播虚假恐怖信息罪定罪处罚。”《刑法》第二百九十一条第二款规定：“编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

每个公民都应当做到不信谣不传谣，尤其是网络日益发达的今天，我们必须对自己的言论负责，网络不是法外之地，公然散播谣言，严重扰乱社会秩序的，依据《刑法》第二百九十三条的规定，涉嫌编造､故意传播虚假恐怖信息罪。

6. 可能涉及的其他刑事犯罪

在全社会众志成城，全力防控疫情时，总还会有个别单位、人员乘防疫工作或借防疫的名义，大肆抬高急需物资的价格，发国难财、扰乱正常的社会秩序。这些行为在刑法中都有相关罪名予以规制，并且因为是在特殊时期，社会危害后果大，会受到从重处罚。

（1）生产、销售伪劣的防治、防护产品、物资，或者生产、销售用于防治传染病的假药、劣药，构成犯罪的，分别依照刑法第一百四十条、第一百四十一条、第一百四十二条的规定，以生产、销售伪劣产品罪，生产、销售假药罪或者生产、销售劣药罪定罪处罚。

（2）生产用于防治传染病的不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，或者销售明知是用于防治传染病的不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料，不具有防护、救治功能，足以严重危害人体健康的，依照刑法第一百四十五条的规定，以生产、销售不符合标准的医用器材罪定罪处罚。

（3）医疗机构或者个人，知道或者应当知道系前款规定的不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医疗器械、医用卫生材料而购买并有偿使用的，以销售不符合标准的医用器材罪定罪处罚。

（4）广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定，假借预防、控制突发传染病疫情等灾害的名义，利用广告对所推销的商品或者服务作虚假宣传，致使多人上当受骗，违法所得数额较大或者有其他严重情节的，依照刑法第二百二十二条的规定，以虚假广告罪定罪处罚。

（5）违反国家在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间有关市场经营、价格管理等规定，哄抬物价、牟取暴利，严重扰乱市场秩序，违法所得数额较大或者有其他严重情节的，依照刑法第二百二十五条第（四）项的规定，以非法经营罪定罪处罚。

（6）在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间，假借研制、生产或者销售用于预防、控制突发传染病疫情等灾害用品的名义，诈骗公私财物数额较大的，依照刑法有关诈骗罪的规定定罪处罚。

（7）利用疫情等灾害，制造、传播谣言，煽动分裂国家、破坏国家统一，或者煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的，依照刑法第一百零三条第二款、第一百零五条第二款的规定，以煽动分裂国家罪或者煽动颠覆国家政权罪定罪处罚。

（8）未取得医师执业资格非法行医，具有造成突发传染病病人、病原携带者、疑似突发传染病病人贻误诊治或者造成交叉感染等严重情节的，依照刑法第三百三十六条第一款的规定，以非法行医罪定罪处罚。

栾   涛       国浩济南办公室合伙人

王   进       国浩济南办公室律师

张   勇       国浩济南办公室律师

侯梦溪      国浩济南办公室合伙人

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